Discours prononcé aux Commissaires à l’intégrité municipaux

Je suis heureux de pouvoir participer à vos réunions et apprendre des expériences des autres sans égard au territoire de compétence de chacun et de chacune.

J’ai pris la parole en avril 2011 lors de la réunion sur les principes de déontologie des fonctionnaires provinciaux. Aujourd’hui, je voudrais attirer votre attention non pas sur les règles de droit substantiel, mais sur les processus visant à (1) recueillir des renseignements et à (2) promouvoir la conformité.

Notre bureau existe depuis maintenant six ans et a traité plus de 800 questions durant cette période. Nous avons donc pu tester et peaufiner nos processus de nombreuses fois. Nous ne sommes certainement pas parfaits, et nous continuons à chercher des façons plus efficaces et équitables d’encourager le respect de l’éthique.

Recueillir des renseignements

Je crois comprendre que vous avez assisté à une séance portant sur des techniques d’enquête visant à extraire des renseignements d’appareils électroniques. Nos méthodes de collecte de renseignements sont peu axées sur la haute technologie.

Notre bureau ne possède pas d’organe d’enquête. Je suppose que nous recueillons nos renseignements de la même façon que vous. Nous recherchons des données accessibles au public, en utilisant Google, par exemple. Nous envoyons des courriels, et nous tenons des réunions en personnes ou par téléphone.

Comme je le disais, les outils que nous utilisons ne sont sûrement pas très différents de ceux dont vous disposez. Ce dont j’aimerais vous parler est de la façon dont vous pouvez tirer le maximum de ces outils.

Avant d’entrer dans les détails, je crois qu’il serait utile de vous donner un aperçu du cadre législatif qui régit mes activités.

Aux termes de la Loi de 2006 sur la fonction publique de l’Ontario, chaque fonctionnaire a un ou une responsable de l’éthique qui s’occupe de prendre des décisions et de donner des conseils sur l’application des règles relatives aux conflits d’intérêts et aux activités politiques. Le ou la commissaire est le ou la responsable de l’éthique d’un grand nombre de fonctionnaires, y compris du ou de la secrétaire du Conseil des ministres, ainsi que des présidents et présidentes et des administratrices et administrateurs en chef d’organismes.

Mes décisions sont sans appel.

Elles peuvent faire l’objet d’une révision judiciaire, mais à ce jour, aucune demande en ce sens n’a été entamée.

Si je conclus que des règles relatives aux conflits d’intérêts ont été enfreintes, des mesures disciplinaires peuvent être prises, y compris le congédiement ou la révocation d’une nomination.

 

(1) Équité

Étant donné le cadre législatif auquel je suis assujetti et l’impact de mes décisions, notre bureau doit impérativement procéder à la collecte de renseignements de façon équitable.

Bien que dans le cadre de mon travail de commissaire, je n’agisse pas en tant que juge, il est important que notre bureau tente d’inclure les principes fondamentaux de la justice naturelle et d’équité de la procédure dans nos processus.

La base est de respecter le « droit d’être entendu ».

Les fonctionnaires concernés doivent pouvoir communiquer avec moi, le décideur, et comprendre la nature de la crainte.

Les choses peuvent se compliquer lorsque les craintes de conflits d’intérêts sont formulées par des tiers, parfois vulnérables, comme des subalternes. Je veux encourager ce genre de dialogue.

Dans ces situations, notre bureau doit trouver un équilibre entre des priorités concurrentes, soit le droit des fonctionnaires d’être entendus et le besoin de protéger les intérêts de tiers.

Une des façons dont le bureau s’y est pris par le passé consiste à évaluer et à limiter le type de renseignements que nous fournissons aux fonctionnaires concernant l’identité de la personne visée par une plainte. Par exemple, nous n’acheminons pas à un ou une fonctionnaire une correspondance envoyée par des tiers; nous lui résumons plutôt la nature de la crainte.

En procédant toujours de façon équitable, nous nous sommes forgé une réputation auprès des parties intéressées selon laquelle les fonctionnaires sont enclins à fournir des renseignements pertinents.

Récemment, nous avons aussi aidé le ministère à élaborer un formulaire pour la collecte de renseignements sur les conflits d’intérêts afin de simplifier le processus de collecte de renseignements. Nous passons donc beaucoup moins de temps à chercher des renseignements qu’à analyser et à élaborer des stratégies de réduction des risques.

 

(2) Processus transparent

Contrairement aux gens de la plupart de vos milieux de travail, le public est rarement conscient que je suis en train de mener une enquête ou même que j’ai rendu une décision en particulier.

Quand notre bureau a été créé, les fonctionnaires s’inquiétaient lorsqu’un ou une de nous communiquait avec eux. Cette inquiétude pouvait s’apparenter à la réaction des avocats et des avocates aux appels du barreau.

Cette tension et cette méfiance ne nous ont pas aidés.

Afin d’atténuer certaines de ces craintes, notre bureau a publié une série de feuilles de renseignements décrivant le fonctionnement du bureau.

Ces documents, auxquels vous pouvez accéder à partir de la section Ressources de notre site Web, répondent à certaines questions, par exemple :

  • Qui peut demander au commissaire une décision ou un conseil sur un conflit d’intérêts?
  • Quelle est la première étape à suivre?
  • Qui aura la possibilité de communiquer ses commentaires au commissaire?
  • Quels renseignements peut contenir la décision du commissaire?
  • Les décisions et directives doivent‑elles être suivies?

Notre bureau envoie souvent aux fonctionnaires ces feuilles de renseignements avec les demandes pour plus d’information afin de les aider à comprendre comment les renseignements qu’ils fournissent seront utilisés.

 

(3) Réponse proportionnelle

Les conflits peuvent aussi bien survenir à la suite d’un geste anodin que criminel.

La Loi qui régit mes activités ne prévoit pas de grande distinction dans la façon dont je dois procéder lorsqu’une situation de conflit potentiel est portée à mon attention.

Dans certains cas, la tenue d’une enquête complète et la prise d’une décision ne semblaient tout simplement pas être la meilleure façon de répondre à la situation.

Alors, nous avons fait preuve de créativité.

Nous nous sommes attribué la fonction de communiquer des conseils. Même si cette fonction n’est pas spécifiquement énoncée dans notre loi habilitante, elle est en accord avec le rôle du commissaire.

Ainsi, nous avons pu fournir des réponses proportionnelles aux situations – notre nouvelle fonction encourageait les fonctionnaires à nous consulter au sujet de situations AVANT MÊME d’entamer quoi que ce soit.

 

Promouvoir la conformité

Passons maintenant au sujet de la conformité.

Il s’agit d’un sujet vaste, auquel les éthiciens, les éthiciennes, les professeurs, les professeures, les praticiennes et les praticiens sont continuellement confrontés. Je ne prétends pas avoir de solutions miracles, et je comprends que vous êtes nombreux à travailler dans des milieux exigeants.

Je veux vous encourager en vous parlant de trois initiatives qui ont été prises par mon bureau et qui, à mon avis, incitent les gens à se conformer à mes décisions et aux principes de déontologie qui orientent mon travail. Peut-être pourrez-vous intégrer certains de ces éléments dans votre travail.

 

(1) Être proactif et se définir pour pouvoir expliquer en quoi consiste son rôle

J’ai su rapidement que je ne voulais pas que le Bureau du commissaire aux conflits d’intérêts soit un organisme à la mentalité du « je t’ai eu ».

À mon avis, ce genre de mentalité aurait été contraire à l’intention de la loi.

Mon bureau est selon moi un allié des fonctionnaires. Nous sommes une ressource qui les aide à éviter les embarras, à réduire les risques encourus par leur organisme et à faire leur travail.

Pour pouvoir expliquer en quoi consiste le rôle de notre bureau, nous avons dû établir des relations. Nous avons dû convaincre les parties intéressées de croire en la valeur d’un régime d’éthique. Cette tâche peut être difficile, parce qu’en tant que décideurs, nous ne voulons pas faire quoi que ce soit qui pourrait compromettre notre indépendance ou inciter les autres à mettre en doute notre intégrité.

Notre bureau a choisi d’établir des relations en jouant un rôle de premier plan en ce qui concerne la communication de l’information. Encore une fois, cette fonction n’est pas énoncée dans la loi, mais elle est en accord avec le rôle général du commissaire.

Nos séances d’information visent à faire connaître les règles et les fonctions du commissaire aux conflits d’intérêts. Les débuts ont été modestes : nous rencontrions individuellement chaque présidente et président nouvellement nommé d’organisme. Puis nous avons élargi notre offre et tenons maintenant quatre séances de groupe par année qui s’adressent aux présidents, aux présidentes, aux directeurs généraux, aux directrices générales et aux autres parties intéressées. Nous avons diffusé pour la première fois une séance d’orientation sur le Web en septembre dernier.

Nous sommes prudents; nous ne traitons jamais de questions précises et nous nous efforçons de parler en termes généraux.

Les séances d’information permettent aux parties intéressées de se familiariser avec notre bureau et avec notre rôle et les amènent à comprendre que nous sommes leur allié.

Les séances entraînent souvent une augmentation du nombre de questions qui sont portées à notre attention.

 

(2) Connaître les décisions antérieures

L’une des choses qui m’ont frappé quand je suis devenu commissaire est le peu de jurisprudence récente et pertinente qui existe dans ce domaine.

Cette situation m’a posé problème puisque j’avais très peu de références sur lesquelles me baser pour m’aider à interpréter les règles ou à comprendre mon rôle. Je me suis aperçu à quel point tout cela rendait les choses compliquées pour les fonctionnaires. Les règles sont difficiles à suivre lorsqu’on ne sait pas exactement comment les appliquer.

Par exemple, selon les règles provinciales relatives aux conflits d’intérêts, il est interdit aux fonctionnaires d’accepter des dons. Une seule exception leur permet d’accepter un don de valeur symbolique offert par mesure de courtoisie ou d’hospitalité. La Loi ne donne cependant aucune définition du terme « symbolique ».

Une des solutions que notre bureau a trouvées consiste à élaborer des résumés de certaines de nos décisions tout en préservant l’anonymat et à les publier dans notre rapport annuel. Nous publions chaque année entre 10 et 15 résumés dont les fonctionnaires peuvent se servir pour comprendre les règles.

 

(3) Cerner les problèmes systémiques

En tant que commissaire, j’ai l’avantage d’avoir une vue d’ensemble me permettant de constater quels sont les types de conflits qui surviennent régulièrement. Avec le temps, j’ai constaté que certains domaines gouvernementaux étaient aux prises avec des problèmes systémiques. Bien souvent, ces problèmes n’étaient pas causés par une mauvaise conduite, mais par le mandat de l’organisme.

Il semblait logique que mon bureau contribue à trouver une solution à ces problèmes systémiques plutôt que d’affecter des ressources pour régler les questions une à une.

Comme vous l’avez peut-être deviné, ma participation à la résolution des problèmes systémiques n’est pas énoncée dans la loi. Toutefois, je crois que cette tâche est en accord avec mon rôle.

Donc, par exemple, notre bureau a aidé la LCBO à déterminer les types de voyages subventionnés par un tiers qui sont acceptables. En tant que distributeur d’alcool de la province, la LCBO est souvent invitée à visiter des régions viticoles en quête d’une plus grande part du marché ontarien. Il est raisonnable, d’un point de vue d’affaires, que la LCBO participe à ces missions commerciales. La question était de savoir qui allait payer. Dans un monde où les fonds seraient illimités, la LCBO aurait elle-même financé tous ces voyages. Dans la réalité, ce n’est pas possible. Nous avons finalement élaboré des critères pour évaluer la pertinence d’un voyage subventionné par un tiers.

De la même façon, nous avons aidé la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) à déterminer les types d’arbitrages privés auxquels les arbitres de la CRTO peuvent participer en dehors de leurs heures de travail sans compromettre l’indépendance de la CRTO.

 

Conclusion

Nos rôles sont tous définis, que ce soit par des lois, des décisions de conseil ou des codes de conduite.

Malgré ces contraintes, nous avons quelquefois plus de marge de manœuvre pour faire notre travail que nous pourrions le croire.

Nous avons parfois intérêt à comprendre l’intention derrière ces contraintes pour nous aider.

L’expérience m’a appris que si nous voulons promouvoir le respect de l’éthique et encourager les autres à partager des renseignements et à se conformer à nos décisions, nous devons non seulement prendre des décisions, mais agir.

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