Discours: Les bases de l’éthique

J’ai le plaisir et l’honneur d’être avec vous aujourd’hui pour discuter de certaine des leçons pratiques que nous avons apprises au Bureau du commissaire aux conflits d’intérêts de l’Ontario à la suite de l’instauration d’un programme efficace de surveillance de l’éthique pour la fonction publique de l’Ontario.

Notre bureau a été créé en 2007, et il a traité près de 900 questions depuis sa création. Nous avons eu l’occasion d’élaborer et d’évaluer une philosophie et une méthode pour aborder les questions de la conformité et de la communication de l’information en matière d’éthique en tenant compte de notre mandat et des contraintes législatives. L’expérience a été stimulante et intéressante, et nous continuons à évaluer ce que nous faisons et comment nous le faisons et à nous améliorer.

Les sujets de l’éthique et des conflits ont retenu l’intérêt du public au cours des dernières années. Tous les ordres de gouvernement ont eu des expériences qui ont suscité beaucoup d’attention du public. Beaucoup de questions ont été soulevées au sujet des systèmes en place pour examiner ces questions et déterminer s’ils sont appropriés.

La Loi de 2006 sur la fonction publique de l’Ontario a permis de moderniser le régime d’éthique de la fonction publique de l’Ontario. Elle a créé un modèle plutôt unique, et à notre connaissance, aucune autre province n’a établi un bureau semblable dédié aux conflits d’intérêts dans la fonction publique. Chaque province a un ou une commissaire à l’intégrité pour traiter avec les représentants élus. Cependant, les questions de conflits concernant la fonction publique dans les autres provinces sont réglées en règle générale de façon dispersée, par divers bureaux et différentes divisions du gouvernement. Certaines municipalités, mais certainement pas toutes, ont établis un bureau pour le ou la commissaire à l’intégrité pour leur fonction publique, mais ces bureaux n’ont généralement que peu de ressources et la plupart doivent lutter pour être efficaces.

La Loi de 2006 sur la fonction publique de l’Ontario a prévu la mise sur pied d’un système compréhensif et inclusif pour traiter les questions de conflits. Il s’applique à presque tous les fonctionnaires, ceux qui travaillent dans un ministère comme ceux qui travaillent dans un organisme. Le système commence par la nomination d’un « responsable de l’éthique », qui est la personne responsable de donner des conseils et de prendre des décisions sur les questions d’éthique au sein d’un organisme.

Le ou la responsable de l’éthique des fonctionnaires qui travaillent dans un ministère est le ou la sous-ministre. Le ou la responsable de l’éthique des personnes nommées dans des organismes publics est habituellement le président ou la présidente de l’organisme, mais il se peut que le ou la responsable de l’éthique du personnel soit la directrice ou le directeur général. Le ou la responsable de l’éthique du sous-ministre est le ou la secrétaire du Conseil des ministres. J’agis à titre de responsable de l’éthique pour les présidentes et les présidents actuels et passés des organismes publics ainsi que les anciens employés et employées de ces organismes. Je joue aussi ce rôle pour les anciennes et anciens sous-ministres ainsi que pour les secrétaires du Conseil des ministres d’hier et d’aujourd’hui. La commissaire à l’intégrité est responsable de l’éthique pour les députées et les députés provinciaux élus ainsi que les ministres et leur personnel. Elle est responsable de l’éthique pour mon poste. Ainsi, chaque fonctionnaire de l’Ontario est associé à une ou un responsable de l’éthique, qui doit l’aider à gérer les éventuelles questions éthiques et de conflits d’intérêts. Notez que notre bureau est un organisme de direction plutôt qu’un organisme législatif, ce qui comporte des avantages et des inconvénients clairs.

 

Nous travaillons dans un cadre plutôt décentralisé, mais cette situation semble cadrer avec notre histoire et nos traditions. En d’autres termes, chaque ministère et organisme public est chargé de gérer ses questions d’éthique et d’élaborer ses propres initiatives de sensibilisation à l’éthique.

Notre bureau peut participer de diverses façons au traitement d’une question. Lorsqu’il le fait, notre avocat ou avocate mène des enquêtes et recueille les renseignements pertinents. Bien que notre capacité de mener des enquêtes soit limitée, nous faisons des recherches juridiques, des recherches sur Internet et des appels téléphoniques. Au besoin, nous tenons aussi des réunions en personne. Aucun droit légal d’être entendu n’a été établi, mais nous suivons les principes fondamentaux de justice naturelle et d’équité de la procédure. Nos décisions ne peuvent être portées en appel, mais peuvent faire l’objet de révisions judiciaires. Si un ou une responsable de l’éthique conclut que les règles ont été enfreintes, les solutions qui s’offrent au gouvernement comprennent la prise de mesures disciplinaires ou la révocation de nominations. Les responsables de l’éthique peuvent consulter notre bureau ou lui demander de rendre une décision concernant des questions précises, mais en général, dans ces cas, nous n’acceptons que les questions importantes ou qui créeront un précédent. Quelle que soit la situation, nous discutons de la question et déterminons la meilleure façon de le traiter. Nous croyons qu’il est important que chaque ministère ou organisme conserve les responsabilités qui lui reviennent, conformément aux principes de bonne gouvernance. Nous prenons toutes nos décisions et donnons la plupart de nos conseils par écrit. À notre connaissance et jusqu’à maintenant, nos conseils sont suivis, sans aucune opposition ni résistance.

Quand notre bureau a été créé, les fonctionnaires s’inquiétaient lorsqu’un ou une de nous communiquait avec eux. Cette inquiétude pouvait s’apparenter à la réaction des avocats et des avocates aux appels du barreau.

Cette tension, que nous pouvons même qualifier de méfiance, ne nous a pas aidés à établir le type de relations et de confiance que nous estimions nécessaires à la réussite de notre système.

Nous avons rapidement décidé que nous gagnerions en efficacité si les gens ne nous prêtaient pas ce qu’il est convenu d’appeler la mentalité du « je t’ai eu », mais nous reconnaissons qu’il peut être légitime, dans d’autres situations, de faire preuve d’un peu plus d’agressivité.

Nous nous disions que cette façon de faire aurait été à l’encontre de l’esprit et de la philosophie de la Loi ainsi que du modèle de surveillance qu’elle prévoyait. Nous avons conclu que notre objectif consisterait à nous montrer utiles et pédagogiques et à tenter de réduire et d’éviter les conflits autant que possible.

Les conflits d’intérêts sont particuliers, car ils peuvent aussi bien survenir à la suite d’un comportement plutôt anodin que d’un comportement très grave, voire criminel. Il va de soi que les allégations de comportements pouvant être criminels sont dûment transmises à la procureure générale, au procureur général ou à la police en vue d’une enquête ou d’une poursuite, selon le cas. Dans ces situations, notre bureau n’a d’autre rôle à jouer que celui de transmettre l’allégation.

Dans les faits, cependant, les conflits d’intérêts sont une réalité incontournable des sociétés complexes. Une personne active qui veut contribuer aux services publics de la société autrement que professionnellement peut s’impliquer dans les activités de multiples organismes de sa collectivité. Ce type de participation crée de meilleurs citoyens, citoyennes et fonctionnaires, mais un conflit peut survenir tout à fait par hasard et de façon absurde. Les responsables ne sont pas forcément coupables de « méfaits » à proprement parler, et encore moins de comportements criminels. L’important est que les fonctionnaires qui découvrent des risques de conflit les signalent immédiatement à leur responsable de l’éthique afin que les mesures appropriées soient prises pour gérer ces risques et prévenir les conflits en question ou des conflits encore plus graves. Les fonctionnaires hésiteront à consulter leur responsable de l’éthique, et certainement notre bureau, s’ils craignent que le conflit signalé, même s’il s’agit du plus banal des conflits, soit exagéré, voire dramatisé au cours du processus. C’est pourquoi nous avons accordé une si grande importance à établir des relations avec les fonctionnaires et à gagner leur confiance afin de permettre à notre bureau d’avoir du succès.

Des fonctionnaires honnêtes, travaillants et consciencieux peuvent se trouver en situation de conflit d’intérêts tout à fait innocemment et de diverses façons. Par exemple, un ou une fonctionnaire siégeant au conseil d’administration d’un organisme sans but lucratif pourrait trouver une demande de financement présentée par ce conseil au ministère qui l’emploie. Il se pourrait aussi qu’une haute ou un haut fonctionnaire en vienne à diriger une division au sein de laquelle travaille aussi son enfant, son conjoint ou sa conjointe, ou que cette haute ou ce haut fonctionnaire soit transféré dans une telle division. Des situations de conflit se produisent régulièrement dans d’autres institutions importantes de notre société, comme les banques et les grands cabinets d’avocats. Il peut leur arriver de devoir établir des murs éthiques ou de refuser d’agir dans certains cas, mais les risques de conflit sont monnaie courante.

Notre bureau est selon nous un allié des fonctionnaires et une ressource pour les aider à remédier à des situations douteuses afin d’éviter des embarras autant aux personnes qu’au gouvernement. Nous pouvons ainsi réduire les risques d’atteinte à la réputation et à l’intégrité du gouvernement tout en permettant aux fonctionnaires de faire leur travail de façon éthique et consciencieuse.

Nous avons souvent exprimé notre philosophie, et celle de notre bureau, qui consiste (1) à éduquer les fonctionnaires et à les aider à comprendre leurs obligations éthiques; (2) à cerner les aspects préoccupants des questions que les fonctionnaires portent à notre attention; (3) à aider les fonctionnaires à être conformes.

Il incombe aux fonctionnaires de nous soumettre des questions éthiques. Si aucune question n’est portée à notre attention, et si nous n’en découvrons aucune d’une autre façon, nous ne lancerons aucune enquête et ne publierons ni conclusion ni rapport de notre propre initiative. Si nous apprenons (de n’importe quelle façon et à n’importe quel moment) qu’une situation comprise dans notre mandat se produit, nous agirons, mais notre système ne se veut pas punitif et notre processus n’est pas accusatoire. Par exemple, je me souviens d’avoir fait une présentation à une délégation d’agents d’éthique chinois, et je me souviens que ces agents exposaient très clairement leur mandat d’enquête et d’exécution de la loi, souvent en l’incluant dans leurs titres ou les noms de leurs organismes.

 

Notre bureau a effectué récemment un exercice de planification stratégique, dans lequel il a choisi comme vision : « Une province où les gens font confiance au gouvernement ». Cette brève déclaration capture l’essence de notre objectif, tel que nous le percevons. De toute évidence, notre bureau ne peut assurer seul la concrétisation de cette vision. Toutefois, cette vision renforce l’importance de notre contribution au développement d’une fonction publique qui favorise la confiance en l’intégrité de l’institution gouvernementale, et cet objectif cadre avec les raisons de la création de notre bureau.

On pourrait alléguer que le système ontarien est intrinsèquement risqué parce qu’il est très décentralisé et ne contient pas l’élément punitif et d’enquête qui pourrait décourager les comportements contraires à l’éthique.

Nous reconnaissons ce risque et essayons de l’atténuer en menant des activités de rayonnement conçues pour favoriser la sensibilisation et la compréhension ainsi qu’établir des relations. Nous essayons de convaincre les parties intéressées de croire en la valeur d’un régime d’éthique.

Nous remplissons cette fonction de sensibilisation de diverses façons.

 

Premièrement, par la communication de l’information : ce rôle n’est pas défini dans la Loi, mais nous croyons qu’il s’inscrit très bien dans le rôle général de notre bureau.

 

Nous offrons des séances d’orientation à toutes les présidentes et à tous les présidents d’organisme qui sont nouvellement nommés et nommés de nouveau pour les renseigner sur les règles et les fonctions de notre bureau. Nous avons commencé par tenir de simples rencontres individuelles avec chaque présidente et président nouvellement nommé. Nous avons développé graduellement cette activité en la transformant en série de séances d’orientation trimestrielles pour les présidentes et présidents nouvellement nommés ou nommés de nouveau, le personnel des services juridiques chargé de conseiller les responsables de l’éthique et les autres hautes et hauts fonctionnaires intéressés. La dernière séance en classe et sur le Web (par vidéo) que nous avons offerte a eu lieu en février pour 22 participants et participantes de 17 organismes publics. Nous avons aussi créé une série de vidéos éducatives pour expliquer l’application des règles. Ces vidéos devraient être en ligne bientôt.

En plus de renseigner les présidents et les présidentes sur les règles d’éthique générales, ces séances permettent aux participants et aux participantes de mieux connaître notre bureau, son rôle et sa philosophie. Ils entendent notre message, ils savent que nous voulons être leur allié et une ressource : nous espérons que cette idée les motivera à porter davantage de questions à notre attention. Les séances permettent aussi aux responsables de l’éthique d’apprendre les uns des autres; ils n’auraient peut-être pas cette possibilité sans ces séances. La commissaire à l’intégrité, responsable des dénonciations et de plusieurs autres mandats concernant directement les fonctionnaires, s’est jointe à nous pour tenir ces sessions.

Nous avons aussi été invités à aider la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) à déterminer les types d’arbitrages privés auxquels les arbitres de la fonction publique peuvent participer sans compromettre l’indépendance de la CRTO.

 

Deuxièmement, nous essayons d’atténuer les risques en matière d’éthique propres aux organismes. Notre bureau a l’avantage de pouvoir observer les types de conflits problématiques qui se produisent au gouvernement pendant une période donnée. Des risques en matière d’éthique propres à certains organismes gouvernementaux peuvent découler simplement de leur mandat et de leur contexte opérationnel. Par exemple, lorsqu’une conseillère ou un conseiller municipal a l’obligation, en vertu de la loi, de siéger dans un conseil provincial ou un organisme public comme la Commission de l’escarpement du Niagara, cette activité comporte intrinsèquement un conflit évident. Il est clairement inapproprié, pour un conseiller ou une conseillère, de prendre part à une discussion d’un conseil provincial sur une question à propos de laquelle il ou elle a déjà pris publiquement position en tant que conseiller municipal ou conseillère municipale. Nous avons aidé cette commission (et la Commission des parcs du Niagara, qui avait un problème semblable) à élaborer un protocole permettant une récusation appropriée dans les situations de ce type.

Il semble sensé que notre bureau puisse participer activement à la recherche de solutions à ces risques systémiques en plus de gérer des situations précises. En fait, il doit le faire. De toute évidence, une omission d’atténuer les risques systémiques connus pourrait causer de graves problèmes.

La participation dont je parle n’est pas prévue précisément par la loi, mais nous croyons qu’elle s’inscrit bien, elle aussi, dans notre rôle général.

Voici un autre exemple : la LCBO a demandé à notre bureau de l’aider à déterminer quels types de voyages subventionnés par des tiers dans des régions viticoles cherchant à percer le marché ontarien sont acceptables.

 

Troisièmement, nous essayons de faire part de nos interprétations aux parties intéressées. Nous rédigeons des résumés de certaines de nos décisions tout préservant l’anonymat et les publions dans notre rapport annuel et sur notre site Web. Chaque année, nous publions plusieurs résumés qui peuvent aider les fonctionnaires à comprendre les règles et l’interprétation qui en est faite. Nous savons que d’autres organismes le font aussi, et nous nous faisons souvent vanter l’utilité de ces résumés.

Un domaine d’interprétation que les fonctionnaires trouvent utile concerne l’interdiction d’accepter des dons. Une seule exception permet aux fonctionnaires d’accepter des dons de valeur symbolique offerts par mesure de courtoisie ou d’hospitalité. Comme la Loi ne donne aucune définition du terme « symbolique », nous avons établi notre propre norme, soit une valeur approximative de 50 $. Il ne s’agit pas d’une règle stricte, mais d’une ligne directrice, et en commençant à la suivre, nous avons constaté que le reste du gouvernement en faisait autant, assez uniformément.

 

Quatrièmement, notre bureau offre des ressources utiles. Nombre de fonctionnaires et de responsables de l’éthique ne connaissent pas encore bien le fonctionnement de notre bureau ou les procédures que nous suivons.

Pour cette raison, notre bureau a publié une série de feuilles de renseignements décrivant son fonctionnement. Disponibles en version imprimée ou électronique (sur notre site Web), ces ressources contiennent les réponses à certaines questions, par exemple :

  • Qui peut demander au commissaire une décision ou un conseil sur un conflit d’intérêts?
  • Quelle est la première étape à suivre?
  • Qui aura la possibilité de communiquer ses commentaires au commissaire?
  • Quels renseignements peut contenir la décision du commissaire?
  • Les décisions et directives doivent‑elles être suivies?

Nous envoyons souvent ces feuilles de renseignements avec les demandes pour plus d’information aux fonctionnaires afin de les aider à comprendre comment les renseignements qu’ils nous fournissent seront utilisés.

 

Finalement, nous nous sommes attribué la fonction de communiquer des conseils. La Loi de 2006 sur la fonction publique de l’Ontario contient peu de directives sur les mesures que nous devons prendre lorsqu’une situation de conflit potentiel est portée à notre attention, mais qu’aucune décision connexe ne nous est demandée.

Nous avons donc décidé de ne pas fournir seulement des décisions, mais également des conseils officiels par écrit en réponse aux questions sur des problèmes d’éthique. Encore une fois, ce rôle n’est pas énoncé explicitement dans la Loi, mais il s’inscrit tout en fait dans le rôle général de notre bureau. La fonction-conseil, maintenant officialisée, est présentée dans nos feuilles de renseignements. Nos lettres de conseils contiennent de l’information sur les décisions que nous avons déjà prises, les interprétations possibles de la Loi ainsi que des suggestions de procédures à suivre, ou ce que nous appelons souvent une « feuille de route », pour réduire les risques.

La fonction-conseil nous permet de fournir des réponses proportionnelles aux situations, mais surtout, elle encourage les fonctionnaires à venir nous voir au sujet des situations délicates sur le plan de l’éthique dès qu’ils soupçonnent un conflit possible. Notre bureau leur semble plus accessible et moins intimidant. Si un ou une fonctionnaire sait qu’il ou elle demander non seulement une décision, mais aussi des conseils, cette possibilité l’incitera davantage à nous consulter. Tout cela cadre avec notre objectif qui consiste à éviter les problèmes et à trouver des solutions sans embarrasser publiquement les gens qui, parfois, essaient simplement de faire ce qu’il faut, mais ont seulement besoin d’un peu d’aide.

Manifestement, nous pouvons nous améliorer, et nous continuerons à nous efforcer de le faire.

Le modèle de surveillance de l’éthique de l’Ontario prévoit une diffusion globale du savoir-faire en matière d’éthique dans la fonction publique. Cet objectif donne à penser que la surveillance de l’éthique ne concerne pas uniquement un bureau, mais préoccupe la haute direction en général. Avec un peu de chance, ce fait favorisera l’établissement d’une culture de sensibilisation à l’éthique à tous les échelons de la fonction publique. Pour que ce modèle soit appliqué avec succès, le niveau de sensibilisation à l’éthique de tous les responsables de l’éthique, dans les ministères et les organismes publics, et celui de leur engagement connexe doivent être relativement comparables.

 

Jusqu’à présent, nous n’avons offert nos services éducatifs qu’aux organismes publics, et non aux sous-ministres. Le ministère des Services gouvernementaux offre en fait des séances d’orientation aux sous-ministres et aux sous-ministres adjoints nouvellement nommés ainsi que des cours d’éthique, un site Web sur l’éthique et un guide de déontologie et de conduite de la fonction publique. Si nous étions un organisme législatif, nous pourrions collaborer plus étroitement avec le ministère relativement à certaines de ces initiatives sans compromettre notre indépendance substantielle.

De plus, nous étudions la possibilité d’élaborer un programme d’« échange d’expériences ». Comme je vous l’ai dit, les sous-ministres, le ou la secrétaire du Conseil des ministres ainsi que les présidents et les présidentes des organismes publics prennent régulièrement des décisions sur des problèmes d’éthique à titre de responsables de l’éthique. Cependant, un responsable de l’éthique ne peut utiliser comme ressources les résultats des décisions des autres responsables.

Si tous les responsables de l’éthique fournissaient à notre bureau des résumés de leurs décisions préservant l’anonymat, nous pourrions les ajouter à nos propres expériences et les diffuser à l’échelle du gouvernement. Chaque responsable aurait accès à tous les résumés. L’accessibilité à la base de données ainsi créée pourrait être accrue, et sa consultation facilitée, sur notre site Web amélioré. L’offre des ressources disponibles serait étendue aux responsables de l’éthique et aux fonctionnaires, ce qui permettrait aux sous-ministres, par exemple, de voir comment les autres sous-ministres gèrent les situations semblables. En plus de favoriser l’uniformité dans l’ensemble du gouvernement, cette amélioration permettrait à notre bureau de cerner et d’analyser les tendances à l’aide d’une vaste base de données d’information. D’autres provinces et certaines municipalités pourraient aussi trouver cette information utile.

Finalement, nous améliorons actuellement nos ressources électroniques. Nous effectuons une refonte de notre site Web pour y inclure un blogue interactif qui permettra de discuter des enjeux actuels d’éthique en temps réel. Nous avons déjà tiré profit de l’excellent travail accompli par le ministère de l’Éducation et celui de la Formation et des Collèges et Universités pour produire plusieurs courtes vidéos. Ces vidéos présentent diverses situations de dilemme éthique dans lesquelles les fonctionnaires peuvent se retrouver au quotidien. Nous avons adapté ces vidéos à nos besoins et les publierons bientôt sur notre site Web.

Sans l’ombre d’un doute, les ressources de formation et d’éducation seront toujours limitées, mais nous essayons de changer la culture et les attitudes et nous savons tous, ici, à quel point cette tâche est ardue et ses résultats, difficiles à évaluer.

En conclusion, je peux vous dire avec confiance que sans être parfait, le système unique établi par l’Ontario pour surveiller l’éthique des fonctionnaires semble fonctionner comme prévu.

Ce système favorise l’utilisation d’une approche utile et non accusatoire pour résoudre les problèmes d’éthique, diffuser dans toute la fonction publique le savoir-faire en matière de surveillance de l’éthique ainsi qu’instaurer une culture de sensibilisation à l’éthique dans la fonction publique.

Pour que cette approche fonctionne, nous devons faire une sensibilisation proactive, établir des relations et accroître autant que possible la transparence de notre bureau et de ses procédures.

Je vous remercie de votre temps et répondrai volontiers à vos questions.

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